BogFeature
Energi og regulering

– energipolitisk regulering og DONG A/S 1972-2004

Af projektforsker, cand. mag. Martin Jensen

Der er grund til at rose Mogens Rüdiger, der nu kan smykke sig med titlen dr. Phil., for sin disputats om energi og regulering – emnet er nemlig hverken nemt eller overskueligt. Hovedomdrejningspunktet er historien om DONG A/S, der blev stiftet i 1972 for at forestå indkøb af naturgas til de danske forbrugere. Denne konkrete fortælling bruges løbende til at illustrere mere generelle/teoretiske aspekter af forholdet mellem stat / marked og økonomi / politik.

Det er indledningsvis værd at pointere, at det er selve Rüdigers disputats, der foreligger i bogform og altså ikke en populærvidenskabelig udgave af selv samme. Uden en akademisk uddannelse og/eller et vist kendskab til samfundsvidenskabelig teori og metode, vil man som læser derfor ikke få meget ud af bogen. Desværre er bogen heller ikke opbygget sådan, at den historiske skildring af DONG’s udvikling er skilt ud. Det ville ellers ville have gjort det muligt for lægmand at læse DONG’s historie uden at skulle kæmpe sig gennem mange siders teoretiske diskussioner.

Bogen er opbygget således, at man følger DONG i de tre udviklingstrin, som Rüdiger overbevisende argumentere for, at DONG har gennemlevet. Fra oprettelsen i 1972 og frem til 1979 fungerede DONG både som konsulent for staten i energispørgsmål og som et middel for staten til at afhjælpe de problemer, der opstod omkring oliekriserne. Rüdiger gør meget ud af at betone, at DONG netop blev oprettet på en tid, hvor tiltroen til det frie marked var svag, mens troen på statslige styring og kontrol var stor. Således skal DONG opfattes som et element i velfærdspolitikken, et element der først og fremmest skulle sikre en rigelig og billig forsyning af energi for at stimulere den økonomiske vækst. Den økonomiske krise i 1970’erne kom imidlertid til at betyde, at det miljø det statslige aktieselskab DONG skulle operere i undergik hastige forandringer. Dermed måtte DONG også påtage sig opgaver, der ikke oprindeligt var tiltænkt selskabet, bl.a. nogle ikke særligt vellykkede oliehandler. Kendetegnet for perioden blev en vedholdende indsats for at opbygge en regulativt system, der kunne opveje de market failures, som truede energiforsyningen og dermed den økonomiske udvikling.

I 1980’erne skiftede DONG rolle til primært at være entreprenør. Opbygningen af naturgasnettet blev en central opgave, samtidig med at der opstod politisk diskussion om DONG. Der var nemlig intet specifikt lovgrundlag for DONG’s virke, hvilket havde vist sig problematisk bl.a. i forbindelse med konflikten mellem staten og A.P. Møller og rettighederne til indvinding i Nordsøen. På Christiansborg var der imidlertid ikke enighed om, hvordan et lovgrundlag skulle se ud. De borgerlige partier ønskede en høj grad af politisk kontrol, for på den måde at kunne indhegne den offentlige indflydelse, mens oppositionen med Socialdemokratiet i spidsen ønskede at skabe mere frihed og manøvrerum for DONG for netop at sikre den offentlige indflydelse på energiområdet. Konflikten blev skærpet efter regeringsskiftet i 1982, da det alternative flertal også gjorde sig gældende på energiområdet og udgangen blev, at DONG-loven fra 1983 svækkede den direkte politiske indflydelse og knæsatte det såkaldte armslængdeprincip. 

Rüdiger har generelt et godt blik for de politiske aspekter, herunder det principielle dilemma mellem økonomi og politik i statsligt ejede virksomheder. Han gør ligeledes meget ud af at skelne mellem styring og regulering, en skelnen der er helt central netop på energiområdet. I det hele taget er der nogle meget anvendelige teoretiske diskussioner i bogen, der har relevans for andre områder end energiområdet.

Fra starten af 1990’erne blæste der nye vinde på energiområdet. Rüdiger anfører korrekt, at hvor man i 1970’erne havde tiltro til at en høj grad af statslig indblanding i markedskræfterne var nødvendig, var situationen i 1990’erne lige omvendt. På europæisk plan stod EF/EU bag en række tiltag, der skulle liberalisere energimarkederne, således at det indre marked også kunne blive en realitet på dette område. Samtidig blev miljø en central faktor på energiområdet, idet hensynet til en bæredygtig udvikling nu blev sidestillet med ønskerne om en stabil og billig energiforsyning. For DONG betød det, at man i stadig større grad skulle agere som en almindelig kommerciel virksomhed på et frit marked.

Rüdiger gør meget ud af at beskrive de forskellige europæiske initiativer for at liberalisere og deregulere energiområdet. Desværre gør han ikke meget ud af den paradoksale situation, at man i Danmark nok støttede liberaliseringen, men samtidig øgede reguleringen af markedet. For selv om statens direkte indflydelse i DONG allerede fra slutningen af 1980’erne minimeredes, så øgede man reguleringen af energisektoren. Bl.a. vha. grønne afgifter, krav om en vis procentdel grøn energi og kunstigt høje priser for vindenergi. Det var ønskeligt, om Rüdiger havde taget en mere principiel diskussion af den danske energipolitik i tiden fra 1993 og frem til 2001. Denne periode var jo netop præget af en uhørt stor grad af direkte politisk indblanding set i forhold til den liberaliseringsdiskurs, der ellers herskede. Denne indblanding kom til at koste (og gør det forsat) forbrugerne dyrt, især fordi der ofte ikke var noget rationelt argument for indblandingen.

En anden principiel diskussion der kunne være behandlet grundigere er spørgsmålet om energiselskaber (her DONG) som naturlige monopoler og disse betydning. Spørgsmålet berøres kun kort i en fodnote, men må anses for ret centralt. Hvilke konsekvenser har et monopolforetagende som DONG haft f.eks. i forhold til opbygningen af private energivirksomheder? Et udblik til andre europæiske lande kunne være inddraget med fordel. Et andet forhold der også kunne være inddraget er det sikkerhedspolitisk aspekt af energipolitikken, der i de senere år er blevet understreget af bl.a. Ruslands brug at energi som politisk pressionsmiddel. Kan velfærdsstaten ikke siges at miste den historisk vigtige overordnede kontrol med energiforsyningen, hvis DONG f.eks. bliver opkøbt af andre statslige energiselskaber?

Alt i alt er der dog tale om en ganske vellykket bog, der burde inkluderes i pensum på de samfundsvidenskabelige institutter rundt omkring på landets universiteter. Bogen giver nemlig en meget anvendelig gennemgang af såvel de praktisk som de mere principielle problemstillinger i mødet mellem stat og marked. En stor styrke er det også, at der er lagt megen vægt på den store rolle som EU spiller. Ikke alene på dette område, men også mange andre policy-områder.