Handelspolitikken som kampplads under Den Kolde krig

Af Kristine Midtgaard

Handelspolitikken som kampplads under Den Kolde Krig omhandler Danmarks samhandel med Østblokken i perioden 1945-60. Den består af tre del-undersøgelser med hver sin forfatter. Per Boje analyserer under overskriften "Danmarks tredje samhandelspartner 1945-60" den overordnede udvikling i samhandlen mellem Danmark, Sovjetunionen og Østeuropa. Fokus er på, hvorledes danske beslutningstagere, politikere, embedsmænd og erhvervsliv, opfattede den økonomiske betydning af samhandel med Østblokken og på, hvorledes samhandlen reelt udviklede sig i perioden. Mogens Rüdiger analyserer det vestlige eksportkontrolsamarbejde og Danmarks politik i Coordinating Committee (CoCom). Marianne Rostgaard undersøger Sovjetunionens forsøg på at påvirke den offentlige opinion i Danmark i spørgsmålet om Østhandelen.

Bogen er som fællesprojekt finansieret ved en del-bevilling af de midler, som Finansudvalget i 2004 kanaliserede til Syddansk Universitet med henblik på udforskning af indre danske konflikter under den Kolde Krig, og som SDU's rektor besluttede kunne søges bredt. Bogen er på den måde en respons på den politiske efterspørgsel efter øget viden om indre danske konflikter under den Kolde Krig. Desuden bidrager den bredere til den danske koldkrigsforskning ved at sætte fokus på udenrigshandel og økonomi som en integreret del af dansk koldkrigspolitik. Samtidige danske beslutningstagere søgte netop i lyset af den Kolde Krig at adskille økonomi og politik med det formål at kunne samhandle med både Øst og Vest uden at modparten kunne anklage Danmark for hermed at tage politisk stilling til fordel for modparten. Adskillelsen har, med nogle undtagelser, været fastholdt i den danske koldkrigsforskning. Denne har især omhandlet politiske og sikkerhedspolitiske emner. Dansk handelspolitisk og politisk-økonomisk forskning har kun i begrænset omfang været analyseret i en koldkrigskontekst og samhandlen med Østblokken har, muligvis fordi den realøkonomisk har været af begrænset omfang, været forholdsvis underbelyst. Bogen yder derfor et væsentligt bidrag til at bløde adskillelsen af økonomi og politik op og sætte fokus på Østhandelen. Alle tre bidrag analyserer sit emne i en international kontekst og sætter sine konklusioner i forhold til den relevante eksisterende forskning, som hver forfatter præsenterer indledningsvis i sit afsnit.

En central pointe i Per Bojes del-undersøgelse, der er baseret på statistik og materiale fra Udenrigsministeriets Arkiv, er at selvom samhandelen med Østblokken var af begrænset omfang, er det afgørende at skelne mellem den faktiske samhandel og de forventninger, som samtidige danske beslutningstagere havde til den. Der var store forventninger til bilateral samhandel med især Sovjetunionen og Polen, der blev set af både politikere, embedsmænd, industri og landbrug som vigtige tredje markeder, der kunne modvirke ensidig økonomisk afhængighed af vestmagterne, og hvorfra der kunne skaffes varer, herunder energiforsyning, uden at der skulle betales med mangelvaren dollars. Mens forventningerne var til stede, var det imidlertid anderledes med den faktiske samhandel. I de første efterkrigsår var der en betydelig samhandel især på landbrugsområdet, men fra 1951-53 faldt samhandlen. I 1953 blev der indgået en ny handelsaftale, men frem til 1956 blev samhandelen kompliceret af tankskibssagen. Fra 1957 steg samhandelen, men set i forhold til Danmarks samlede udenrigshandel var Østhandelens betydning faldende. Forklaringen kan ifølge Boje i nogen grad tilskrives Cocom-restriktionerne fra 1950, der afspejlede sig i samhandelen, og politiske hensyn i takt med at den Kolde Krig spidsede til. Afgørende var imidlertid, at Sovjetunionen generelt var begrænset interesseret i samhandel med Vesten, men med Comecon fra 1949 foretrak at etablere sin egen økonomiske blok, og specifikt havde en begrænset kommerciel interesse i de varer, som Danmark kunne tilbyde som betaling for de sovjetiske varer.

Danmarks forhold til CoCom findes tidligere analyseret, men Rüdigers bidrag i bogen er den første analyse, der i tillæg til materiale fra Udenrigsministeriets Arkiv inddrager CoComs arkiv i sit kildegrundlag. Bidraget rummer således fortjenstfuldt både CoComs historie og den danske historie i internationalt perspektiv. Den gennemgående tolkningsramme i analysen er en distinktion imellem hård og blød sikkerhed, hvor Danmarks politik i CoCom tolkes som et udtryk for en blød sikkerhedsforståelse, således at Danmark som kritisk medlem af CoCom repræsenterede en prioritering af blød sikkerhed i form af økonomisk vækst, velfærd og socialpolitik samt hensyntagen til danske økonomiske interesser. Danmarks kritiske stillingtagen i CoCom var således ikke udtryk for en blødere stillingtagen overfor Sovjetunionen, men for en blødere sikkerhedsforståelse. Rüdiger understreger også, at Danmark bestemt var skeptisk overfor CoCom, men at den danske særstilling gjaldt i et begrænset antal sager, oftest af principielt art. I hovedparten af sager lå Danmark på linje med flere af de store allierede og delte opfattelsen om behovet for at inddæmme kommunismen. På en sikkerhedsskala med hård og blød sikkerhed og samtidens spørgsmål om, hvorvidt målet med CoCom var økonomisk krigsførelse eller strategisk eksportkontrol, som yder poler, befandt USA og Danmark sig i hver sin ende, men begge parter viste i vid udstrækning lydhørhed overfor den anden parts sikkerhedsforståelse og de konkrete forhandlinger var ifølge Rüdiger præget af mere nuancerede holdninger end forskningen generelt vidner om. Ydermere viser analysen, at der var interne holdningsforskelle i USA, hvor dele af Kongressen stod for en skrappere kurs end både Truman- og Eisenhower administrationen. Man skal således være varsom med at betragte USA som enhedsaktør, og internt i Vesteuropa var der forskellige holdninger, og flere lande var ofte ligeså restriktive som USA. Billedet var i henhold til analysen gennemgående ganske nuanceret. Danmark var nok det mest skeptiske medlem, men modstanden var ikke så meget (som hævdet i hidtidig forskning) principiel, som den var bestemt af konkrete økonomiske interesser i samhandel med Østblokken. I flere tilfælde kunne Danmark sælge varer, inkl. skibe til Østblokken med henvisning til at kontrakterne var indgået inden etableringen af CoCom eller med reference til organisationens undtagelsesbestemmelser. Alliancesolidariteten blev opretholdt med undtagelse af salget af to fragtskibe i 1956 – som der efter lange forhandlinger med Moskva i 1956 – og forudgående benarbejde gennem to år ‑ blev opnået endelig enighed om i stedet de hurtigere og større tankskibe som Sovjetunionen i 1954 først havde ønsket.

Rostgaard analyserer på grundlag af avismateriale, meningsmålinger (Gallup) og arkivmateriale fra Udenrigsministeriet og DKP's Arkiv, sovjetisk propaganda over for Danmark og den offentlige opinionsdannelse i forbindelse med spørgsmålet om Danmarks samhandel med Østblokken. Hovedspørgsmålene er, hvorledes Sovjetunionen forsøgte at påvirke meningsdannelsen i Danmark og hvorvidt det lykkedes. Holdningspåvirkningen gik dels på at tegne et positivt billede af Sovjetunionen, dels på at svække det danske tilhørsforhold til NATO. Analysen af Gallup-målingerne viser at danskerne i systemkonflikten mellem USA og Sovjetunionen gennemgående var klart pro-USA. Fra 1957 var et klart flertal for NATO-medlemskab. Socialdemokratiske vælgeres holdning var udslagsgivende for, hvilket billede der samlet tegnede sig. Samtidig med den brede pro-amerikanske holdning, var der imidlertid et lige så klart ønske blandt den danske vælgerbefolkning om at afspænding og forsoning mellem Øst og Vest skulle forsøges. Uenigheden gik på NATO's rolle i forhold til at fremme en fredelig verden.

Fra sovjetisk side var der på trods af ønsket om at opbygge en egen økonomisk blok vedvarende en interesse i samhandel med det formål skabe opbakning til Sovjetunionen og modsvarende svække Danmarks tilhørsforhold til NATO. Sovjetunionen havde to tilgange til opinionspåvirkning: dels via Fællesklubben på B&W at lægge pres på Socialdemokratiet og fagbevægelsen, dels via public diplomacy i form af invitationer af delegationsrejsende til Sovjetunionen, udstillinger mv. I 1952 lykkedes det Sovjetunionen at skabe en opinion inden for fagbevægelsen om, hvordan vestlige eksportrestriktioner havde negative konsekvenser for beskæftigelsen. Tilsvarende lykkedes ikke i 1954, hvor det gik bedre for beskæftigelsen på skibsværfterne, og fordi Sovjetunionen fejlagtigt satsede på, at dansk landbrug ville lægge pres på regeringen for at fremme samhandelen. Efter 1953 koblede den nye sovjetiske ledelse ønsket om samhandel med en bredere satsning på public diplomacy og kulturudveksling og der skiftes indflydelseskanaler fra DKP, fagbevægelsen og Dansk-Russisk Samvirke til bredere delegations- og statsbesøg. Strategien slog for alvor igennem i 1956, hvor der foruden handelsaftalen blev indgået en dansk-sovjetisk kulturudvekslingsaftale. I 1956 medførte den sovjetiske invasion af Ungarn at forsøg på at skabe en positiv opinion fik sin afslutning, DKP blev splittet og Sovjetunionens interesse i dansk varer var også begrænset. Lykkedes det Sovjetunionen at påvirke den danske opinion? Den grundlæggende skepsis ved det sovjetiske system blev der ikke ændret på. Derimod lykkedes det Sovjetunionen at fremme en 'midterposition' blandt danske delegationsrejsende, der skrev i danske aviser. Denne midterposition så hverken Sovjetunionen som fjendtlig eller venlig, men som 'anderledes'. Den skelnede mellem system og folk og kunne derfor forholde sig skeptisk overfor systemet, samtidig med at bevare tiltro til udsagn om ønsker om fred fra befolkningen. Public diplomacy kampagnerne svækkede ifølge Rostgaard kortvarigt opinionens opfattelse af NATO i 1953, men det følgende år var opbakningen til alliancemedlemskabet igen normaliseret. Rostgards vurdering er derfor at public diplomacy kunne fremme eller svække en allerede igangværende udvikling, hvormed det også må konkluderes at det ikke var kampagnerne i sig selv, der var udslagsgivende. Udslagsgivende var det derimod at Sovjetunionen i kraft af sin egen fremfærd internationalt ødelagde sine propagandamuligheder, fordi den tilbagevendende i sin realpolitik udstillede sine negative sider.

De tre del-undersøgelser kan læses hver for sig, men naturligvis også i sammenhæng, hvor de supplerer hinanden godt. Der er krydsreferencer mellem de tre bidrag, der illustrerer, at de spiller fint sammen. Der er gentagelser mellem de forskellige bidrag, uden at det er generende. CoCom og tankskibssagen indgår i dem alle, men med hvert sit perspektiv. Alle bidragene er teoretisk velfunderede (med varierende grad af eksplicit teoretisk præsentation) og empirisk velunderbyggede, velstrukturerede og velskrevne. De rummer hver for sig og tilsammen bidrag til den eksisterende forskning og til vores forståelse af Danmarks udenrigsøkonomiske stilling, sammenhængen mellem handel/økonomi og sikkerhedspolitik og indre danske konflikter under Den Kolde Krig i et internationalt perspektiv og uden at  udstille eller fælle domme.